“FUERA DE ORDENACIÓN” EN MATERIA DE COSTAS

Cuadro casuística tras la Ley de Costas

INTRODUCCIÓN.

La Constitución Española (en adelante CE) recogió en su Art. 132.2 que son de dominio público inalienable, imprescriptible e inembargable la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. Aunque nunca con el rango que le otorga la Constitución, la consideración del mar y su ribera como cosa común de uso público está profundamente arraigado en la tradición jurídica española como se ha recogido en Las Partidas, la Ley de Aguas de 1866, y las dos Leyes de Puertos de 1880 y 1928. Aún en vigor desde 1889¹, el Código Civil (en adelante CC) ya reconocía en su Art. 339 que son bienes de dominio público:

“Los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes, puertos y puentes construidos por el Estado, las riberas, playas, radas y otros análogos”

La derogada Ley 28/1969 de 26 de abril sobre costas² (en adelante LC69) vino a imponer una regulación armónica y uniforme de la zona marítimo-terrestre frente la hasta entonces legislación dispersa y fragmentaria y contradictoria en muchos casos³. En esta Ley se define además del dominio público marítimo terrestre unas servidumbres para los terrenos colindantes como son la servidumbre de salvamento (20 m), de paso y de vigilancia litoral (6 m)⁴.

En la actualidad contamos con la vigente Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (en adelante LC) y su desarrollo reglamentario⁵, que da continuidad a la existencia de un dominio público marítimo terrestre, y redefine las limitaciones de uso de las propiedades colindantes: servidumbre de protección (100 m), servidumbre de tránsito (6 m), servidumbre de acceso al mar y la zona de influencia (500 m). En la siguiente imagen de la web del Ministerio del ramo vemos gráficamente lo que recoge la LC:

“FUERA DE ORDENACIÓN” EN DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE (DMPT).

Terrenos y construcciones de titularidad privada antes del deslinde del dominio público marítimo terrestre (DPMT). Una vez que la LC define el dominio público marítimo terrestre (en adelante DPMT), es el deslinde el que delimita físicamente la frontera entre el dominio público y la propiedad privada, no sin dificultad técnica y litigiosidad. Pero una vez delimitado, la Ley no deja dudas de su naturaleza pública inalienable, imprescriptible e inembargable, sin que las inscripciones de particulares en el Registro de la Propiedad puedan prevalecer frente a ella⁶.

La transformación de una propiedad privada en dominio público estatal debería respetar el Art. 33.3 de la CE según el cual “Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes”. La expropiación forzosa y el abono de un justiprecio debe ser la norma general para estas situaciones de privación de la propiedad privada, pero la LC ha articulado un cuestionable método sin coste para el erario público evitando realizar expropiaciones onerosas. Este método consiste en transformar la propiedad privada en pública, otorgando a cambio una concesión gratuita a los antiguos propietarios para que puedan seguir utilizándola durante un período de tiempo que oscila entre los 30 y 75 años, pasado el cual pierden todo derecho sobre el bien. Es decir, la LC equipara el justiprecio a pagar al propietario con el valor del canon por el uso del bien que pasa a ser de dominio público. Pero, para entender el alcance de la polémica medida, Ilustrémoslo con un ejemplo que evidencia cómo lo han visto muchos afectados de la LC opuestos a ella:

Si el Estado me expropia mi casa y a cambio me deja utilizarla por una serie de años gratuitamente equiparando el justiprecio de la expropiación con el valor del alquiler que tendría que haber pagado durante ese período, estoy en una situación peor que si la casa siguiera siendo mía, pues tampoco tendría que pagar alquiler, y al final del período, la casa sigue siendo de mi propiedad, estando intacto su valor (si no revalorizado). Así que el verdadero justiprecio hubiera sido darme la cuantía necesaria para que pueda adquirir una casa equivalente y disfrutar de ella sin necesidad de pagar alquiler y poder venderla y obtener su valor en el mercado cuando decida desprenderme de ella.

Aunque estas medidas compensatorias de la LC están avaladas por el Tribunal Constitucional, no dejan de ser, en mi opinión, un atropello a la propiedad privada y a la seguridad jurídica, separándose de la respuesta que se da a situaciones similares como en el fuera de ordenación en la legislación urbanística, donde para edificaciones privadas que quedan ubicadas en suelo público sí se prevé una expropiación y el pago de una indemnización equivalente al bien expropiado. La única explicación que encuentro tiene que ver con el arraigo legislativo que sólo entiende la zona marítimo terrestre como dominio público desde tiempos inmemoriales, y considera como impropio un derecho de propiedad en estos suelos, dándole una compensación inferior casi punitiva como si se tratara de una concesión existente y no de una propiedad legítimamente constituida.

En el siguiente cuadro (también adjunto en Pdf) vemos pormenorizadamente la casuística que se deriva de las distintas situaciones preexistentes dependiendo de la “fortaleza jurídica” del título de propiedad ostentado por los titulares y de la situación del deslinde previo a la entrada en vigor de la LC:

Obras admisibles en edificios existentes en DPMT. En el cuadro anterior se ha marcado en color ocre las intervenciones admisibles que pueden hacer los titulares de las obras e instalaciones existentes en DPMT, dependiendo de su situación jurídica. Estas obras, muy similares a las recogidas en la legislación urbanística para las edificaciones en situación de fuera de ordenación, son las “obras de reparación, mejora, consolidación y modernización siempre que no impliquen aumento de volumen, altura ni superficie de las construcciones existentes⁷” exigiéndosele, además los siguientes requisitos medioambientales⁸:

-Suponer una mejora en la eficiencia energética.

– Emplear los mecanismos, sistemas, instalaciones y equipamientos individuales y/o colectivos que supongan un ahorro efectivo en el consumo de agua.

El RC, en su Disposición transitoria decimocuarta apartado 2 define pormenorizadamente los conceptos que se deben manejar para este tipo de intervenciones, así como algunos criterios de aplicación⁹.

LIMITACIONES A LA PROPIEDAD PRIVADA CONTIGUA A LA RIBERA DEL MAR: LAS SERVIDUMBRES LEGALES DEL DPMT.

Para proteger el DPMT, la LC limita o prohíbe determinados usos y construcciones¹⁰ en los terrenos colindantes, creando una servidumbre legal denominada servidumbre de protección¹¹ que afecta a una extensión de terrenos de 100 m medida tierra adentro desde el límite interior de la ribera del mar (deslinde del DPMT). Esta servidumbre de protección podrá ser ampliada a 200 m de acuerdo con la Comunidad Autónoma si lo consideran necesario para asegurar la efectividad de la protección¹². Los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la LC estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros¹³.

Por otro lado, de nada serviría convertir en dominio público la ribera del mar, si no pudiéramos acceder o pasear junto a ella, de ahí que se creen otras dos servidumbres legales: la servidumbre de acceso al mar¹⁴ y la servidumbre de tránsito¹⁵, prohibiendo a sus propietarios construir sobre ellas de manera que queden expeditas.

“FUERA DE ORDENACIÓN” EN LA SERVIDUMBRE DE PROTECCIÓN.

La servidumbre de protección tiene como antecedente directo la servidumbre de salvamento de la LC69 de sólo 20 metros contados tierra adentro desde el límite interior de la zona marítimo terrestre, límite que no coincide siempre con la zona de DPMT definido en la vigente LC por existir diferencias entre las definiciones de ambas legislaciones. La LC69 permitía a los propietarios de la servidumbre de salvamento sembrar y plantar libremente, así como edificar mediando la autorización pertinente siempre que lo autorizado permitiese: maniobras de salvamento marítimo, acceso de personal y equipos para rescates, uso temporal del terreno para operaciones de emergencia, prohibiéndose las obras o instalaciones que obstaculizaran estas actuaciones. Además, podrían existir otras limitaciones recogidas en la legislación urbanística o en otras disposiciones de la legislación sectorial de aplicación.

Este régimen contrasta con el que propone la vigente LC, no solo por las dimensiones de la franja de terreno sometida a servidumbres sino porque en su Art. 25 establece que desde su entrada en vigor están prohibidas en la servidumbre de protección:

a) Las edificaciones destinadas a residencia o habitación.

b) La construcción o modificación de vías de transporte interurbanas y las de intensidad de tráfico superior a la que se determine reglamentariamente, así como de sus áreas de servicio.

c) Las actividades que impliquen la destrucción de yacimientos de áridos naturales o no consolidados, entendiéndose por tales los lugares donde existen acumulaciones de materiales detríticos tipo arenas o gravas.

d) El tendido aéreo de líneas eléctricas de alta tensión.

e) El vertido de residuos sólidos, escombros y aguas residuales sin depuración.

f) La publicidad a través de carteles o vallas o por medios acústicos o audiovisuales.

Permitiéndose sólo las obras, instalaciones y actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, como los establecimientos de cultivo marino o las salinas marítimas, o aquellos que presten servicios necesarios o convenientes para el uso del dominio público marítimo-terrestre, así como las instalaciones deportivas descubiertas.

La diferencia de regímenes tiene como resultado que muchas construcciones e instalaciones erigidos legalmente bajo el régimen de la LC69 quedan en situación de fuera de ordenación en el marco de la actual LC. El régimen de aplicación para estas situaciones viene recogido en la Disposición transitoria cuarta de la LC para lo que debemos distinguir los siguientes supuestos:

– Obras sin autorización no legalizables. Son las obras e instalaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la LC, sin la autorización o concesión exigible con arreglo a la legislación de costas entonces vigente.

– Obras sin autorización legalizables por razones de interés público. Se trata de obras e instalaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la LC, sin la autorización o concesión exigible con arreglo a la legislación de costas entonces vigente, pero que pueden ser legalizadas cuando se aprecien razones de interés público. Según el RC¹⁶: Podrán apreciarse las razones de interés público cuando la legalización sea compatible con la protección del DPMT y se acredite que la demolición de lo existente no producirá un beneficio significativo al uso del DPMT.

– Obras sin autorización legalizables por razones de interés público entre la franja de 20 y 100 m.Se trata de un caso particular del apartado anterior cuando se trate de obras o instalaciones construidas sin licencia municipal en la franja comprendida entre los 20 y 100 metros de la zona de protección, es decir en aquella franja de terreno que no estaba incluida en la servidumbre de salvamento de la LC69. La distinción se hace porque el procedimiento de legalización es diferente¹⁷.

– Obras construidas al amparo de licencia municipal y autorización Estatal. Son las obras e instalaciones construidas al amparo de licencia municipal y, cuando fuera exigible, autorización de la Administración del Estado otorgada con anterioridad a la entrada en vigor de la LC, que resulten contrarias a lo establecido en la misma. A estos efectos deberemos tener en cuenta las edificaciones sin licencia, pero asimiladas a obras con licencia (ALU) recogidas en la Disposición transitoria quinta de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (en adelante LISTA) y que resumimos en este cuadro¹⁸:

– Obras que podrían haber sido construidas al amparo de licencia municipal y autorización Estatal. Son las obras e instalaciones que pudieran haber sido construidas al amparo de licencia municipal y, cuando fuera exigible, autorización de la Administración del Estado otorgada con anterioridad a la entrada en vigor de la LC, que resulten contrarias a lo establecido en la misma.

Obras admisibles. En el caso primero, en el que las obras e instalaciones se erigieron sin la autorización o concesión exigible y no son legalizables, la única opción es la demolición¹⁹. Pero en todos los demás casos, que podemos considerar construcciones fuera de ordenación por la legislación de costas, se podrán realizar obras de reparación, mejora, consolidación y modernización siempre que no impliquen aumento de volumen, altura ni superficie de las construcciones existentes y sin que el incremento de valor que aquellas comporten pueda ser tenido en cuenta a efectos expropiatorios. En caso de que se opte por su demolición total o parcial, las nuevas construcciones deberán ajustarse íntegramente a las disposiciones de la LC²⁰. El RC define pormenorizadamente todos los conceptos utilizados para facilitar la aplicación de estos preceptos²¹.

Todas estas obras, además, deberán suponer una mejora en la eficiencia energética²² y emplear mecanismos, sistemas, instalaciones y equipamientos individuales y/o colectivos que supongan un ahorro efectivo en el consumo de agua²³_.

“FUERA DE ORDENACIÓN” EN LA SERVIDUMBRE DE TRÁNSITO.

En el caso de que la casuística de las obras e instalaciones vistas en el apartado anterior²⁴ en vez de situarse en la zona de la servidumbre de protección se sitúen en la servidumbre de tránsito, el régimen de obras admisibles es el mismo con la salvedad de que para que las obras puedan ser autorizadas, la Administración del Estado debe emitir un informe favorable en el que conste que la servidumbre de tránsito queda garantizada²⁵.

“FUERA DE ORDENACIÓN” EN LA SERVIDUMBRE DE ACCESO AL MAR.

La LC asume que sólo cuenta con los accesos al mar existentes en el momento de su entrada en vigor, y que sólo podrá incrementarlos a través de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística²⁶, por lo que, en estos casos, los fuera de ordenación se regirán por la legislación urbanística²⁷. Si bien, en el caso de que estos instrumentos no los contenga, se reserva la posibilidad de declarar de utilidad pública, a efectos de la expropiación o de la imposición de la servidumbre de paso por la Administración del Estado, los terrenos necesarios para la realización o modificación de otros accesos públicos al mar y aparcamientos²⁸.

IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LAS ACCIONES DE RESTITUCIÓN DE LA LEGALIDAD EN OBRAS POSTERIORES A LA LC.

Veamos ahora qué ocurre si tras la entrada en vigor de la LC, se realizan actos no ajustados a la legalidad.

Si nos miramos en el espejo de la legislación territorial y urbanística, las medidas, provisionales o definitivas, para el restablecimiento de la legalidad sólo podrán adoptarse válidamente mientras los actos o usos estén en curso de ejecución, realización o desarrollo y dentro de los seis años siguientes a su completa terminación, transcurridos los cuales, las edificaciones o usos quedan en situación de asimilado a fuera de ordenación AFO). Asimismo, se establecen algunas excepciones a esta prescripción, como son las actuaciones realizadas sobre dominio público y servidumbres de protección, así como las realizadas en suelo rústico en zona de influencia del litoral, en las que podrán adoptarse dichas medidas en todo momento²⁹.

La LC establece el carácter imprescriptible de la acción de restitución y reposición en la zona de DPMT dado su carácter inalienable, imprescriptible e inembargable (Art. 7 y 8 LC). Asimismo, en el Art. 21.1 de la LC se recoge que “Las servidumbres serán imprescriptibles en todo caso”.

El plazo máximo de 15 años que establece el Art. 95.2 de la LC para la restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, es desde que la Administración acuerde su imposición, pero no limita cuándo se puede iniciar este expediente de restitución de la legalidad. Además, no opera frente a la facultad de recuperación posesoria de la Administración que puede ejercer de oficio en cualquier tiempo sobre dichos bienes.

CONCLUSIONES.

Como hemos visto, las obras admisibles para las construcciones e instalaciones que se encuentren en situación de fuera de ordenación sectorial por aplicación de la legislación de costas, es muy similar al establecido en la legislación urbanística. Si bien la determinación de qué se encuentra fuera de ordenación es bastante más compleja, sobre todo en DPMT, por la transmutación de propiedades privadas en dominio público.

Cádiz a 6 de marzo de 2026.

Por Gumersindo Fernández Reyes

Arquitecto, Director en Gumersindo Fernández Arquitectos SLP.

Abreviaturas utilizadas en el artículo

AFO. Asimilado a fuera de ordenación.

ALU. Asimilado a edificación con licencia urbanística.

RC. Real Decreto de 24 de julio de 1889 por el que se publica el Código Civil.

CE. Constitución Española.

DPMT. Dominio público marítimo terrestre.

LC. Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas

LC69. Ley 28/1969 de 26 de abril sobre costas.

LH. Decreto de 8 de febrero de 1946 por el que se aprueba la nueva redacción oficial de la Ley Hipotecaria.

LISTA. Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

RC. Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas.

** Notas:

Nota 1. El Código Civil entró en vigor en 16/08/1889, y la redacción del Art. 339 se ha mantenido desde entonces.

Nota 2. Esta Ley fue complementada con Ley 7/1980, de 10 de marzo, sobre protección de las costas españolas respecto a las infracciones y el régimen sancionador.

Nota 3. Preámbulo de la LC69.

Nota 4. Art. Cuarto LC69.

Nota 5. Tras la aprobación de la LC se promulgó el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento general para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, reglamento que ha sido derogado y sustituido por el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas.

Nota 6. Art. 13 LC y Art. 10 a 13 del RC.

Nota 7. Disposición transitoria cuarta 2 a) LC.

Nota 8. Disposición transitoria cuarta 3 LC y Disposición transitoria decimoquinta 1 RC.

Nota 9. Disposición transitoria decimocuarta 2. A los efectos previstos en el apartado segundo de la disposición transitoria cuarta de la Ley 22/1988, de 28 de julio, se entenderá por:

a) Obras de reparación: Intervenciones que, siendo su finalidad la conservación y el mantenimiento del inmueble o construcción, conllevan la sustitución o transformación de materiales, elementos o partes de los mismos, sin alterar su estructura y volumetría ni incidir en la estabilidad.

b) Obras de modernización y mejora: Todas las que, sin modificar elementos estructurales, puedan realizarse dentro y fuera de una construcción, instalación o edificación y que incrementen la calidad y accesibilidad de la misma.

c) Obras de consolidación: Obras de carácter estructural, que tengan por objeto el afianzamiento, refuerzo o sustitución de elementos dañados de la estructura portante del edificio por otros iguales o de características similares que permitan mantener la estabilidad del inmueble siempre que el edificio no se encuentre en estado de ruina de acuerdo con lo dispuesto en la legislación urbanística.

d) Volumen: Espacio delimitado por los paramentos exteriores de una construcción, edificación o instalación, independientemente de que estén construidas por encima o por debajo de la rasante, y de que su interior pueda estar vinculado a un uso determinado o sea un espacio no utilizable.

A estos efectos, no computará como aumento de volumen:

1.º) Los cierres de los paramentos frontales de terrazas y balcones que no se realicen con elementos opacos o de fábrica.

2.º) La instalación de toldos sobre el terreno, las terrazas o en fachadas, cuando se realice mediante estructuras ligeras desmontables y sin cerramientos laterales.

3.º) Cuando quede suficientemente acreditada su necesidad, y con la menor incidencia posible:

La ejecución de obras e instalaciones tendentes a la adecuación a la normativa de accesibilidad, incluyendo la instalación de nuevos ascensores y sus casetas de operaciones en las azoteas de los edificios.

Las obras e instalaciones que garanticen el cumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa sismorresistente y de protección de incendios.

Las actuaciones necesarias para el cumplimiento de los requisitos básicos relacionados en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

e) Altura: Dimensión vertical medida desde la rasante de cada punto del perímetro de la proyección horizontal de las construcciones, edificaciones e instalaciones existentes hasta su punto más alto, excluidos los elementos técnicos de las instalaciones.

f) Superficie: Proyección horizontal de todos y cada uno de los planos que constituyen las diferentes plantas de las construcciones, edificaciones o instalaciones existentes sobre la parcela, incluyendo los cuerpos volados, buhardillas, altillos, porches, trasteros, garajes y demás construcciones, edificaciones e instalaciones complementarias que estén cubiertas, ya sea mediante forjados fijos o desmontables e independientemente de que estén construidos por encima o por debajo de la rasante.

g) Demolición: Derribo o desaparición total o parcial de una construcción existente por cualquier causa. No tendrá la consideración de demolición parcial el derribo de los elementos estrictamente necesarios para realizar las actuaciones de reparación, mejora, consolidación y modernización, siempre que se realicen simultáneamente en el mismo proyecto de obra.

En todo caso, de llegar a producirse una disminución del volumen de las construcciones, edificaciones e instalaciones existentes reguladas en el apartado 2 de la disposición transitoria cuarta de la Ley 22/1988, de 28 de julio, su restablecimiento computará como nueva construcción, por lo que se deberá estar a lo establecido en las disposiciones de la Ley 22/1988, de 28 de julio, y de este reglamento.

3.La prohibición de aumento de volumen, altura y superficie de las construcciones existentes, contenida en el apartado segundo de la disposición transitoria cuarta de la Ley 22/1988, de 28 de julio, es de aplicación a la totalidad de la unidad edificatoria, independientemente de la parte de la construcción sobre la que se pretenda actuar. La actuación sobre una parte no implicará el reconocimiento de la legalidad del resto de la unidad parcelaria.

Se entenderá por unidad edificatoria el conjunto de elementos arquitectónicos, estructural y funcionalmente relacionados, que forman un cuerpo constructivo independiente.

Se entenderá por unidad parcelaria la finca o superficie de terreno que constituye una unidad física e inscrita como tal en Registro público.

Nota10. Art. 25 LC y Art. 46 RC.

Nota 11. Art. 23 LC y Art. 44 RC.

Nota 12. Art. 23.2 LC y 44.2 RC.

Nota 13. Disp. Trans. Tercera. R LC.

Nota 14. Art. 28 LC y Art. 53 RC.

Nota 15. Art. 27 LC y Art. 52 RC.

Nota 16. Disp. Trans. Decimotercera 2 RC.

Nota 17. Disp. Trans. Decimotercera 3 RC.

Nota 18. Las edificaciones asimiladas a obras con licencia se explicaron en el artículo del Blog “Introducción a los “fuera de ordenación” sectoriales: la irretroactividad de las normas”: https://gumersindofernandez.com/blog/2026/01/09/introduccion-a-los-fuera-de-ordenacion-sectoriales-la-irretroactividad-de-las-normas/

Nota 19. Disp. Trans. Cuarta 1 LC y Disp. Trans. Decimotercera 1 RC.

Nota 20. Disp. Trans. Cuarta 2.c LC y Disp. Trans. Decimocuarta 1.c RC.

Nota 21 Disp. Trans. Decimocuarta 2 y 3 RC.

Nota 22. Disp. Trans. Cuarta 3.a LC y Disp. Trans. Decimoquinta 1.a RC.

Nota 23. Disp. Trans. Cuarta 3.b LC y Disp. Trans. Decimoquinta 1.b RC.

Nota 24. Salvo las obras sin autorización legalizables por razones de interés público entre la franja de 20 y 100 m, ya que por definición la servidumbre de tránsito se sitúa en los 6 primeros metros desde el DPMT.

Nota 25. Disp. Trans. Cuarta 2.b LC y Disp. Trans. Decimocuarta 1.b RC.

Nota 26. Art. 28.2 LC y 52 RC.

Nota 27. Este régimen se explicó en los artículos del Blog “Del fuera de ordenación al asimilado a fuera de ordenación o AFO”: https://gumersindofernandez.com/blog/2023/11/24/del-fuera-de-ordenacion-al-asimilado-a-fuera-de-ordenacion-o-afo/ y en “Introducción a los “fuera de ordenación” sectoriales: la irretroactividad de las normas”.

Nota 28. Art. 28.3 LC y 53 RC.

Nota 29. Art. 155 LISTA.

Gumersindo Fernandez Reyes